A l’occasion du 11e anniversaire de la publication du rapport Mapping, le 1er octobre 2020, la Fondation Panzi a rendu publique une brochure reprenant l’ensemble des propositions formulées par le Prix Nobel de la Paix, le Dr Mukwege, dans une note de Plaidoyer pour une Stratégie nationale holistique de justice transitionnelle en RDC.
L’objectif de cette note de plaidoyer est de contribuer à alimenter le débat dans le cadre des efforts de la société civile congolaise pour contribuer à l’élaboration d’une stratégie de justice transitionnelle, en mettant l’accent sur la nécessité de prioriser les poursuites judiciaires et l’assainissement des forces de sécurité, et d’entamer un dialogue constructif avec les autorités congolaises et les partenaires internationaux, au premier rang desquels figure le Bureau Conjoint des Nations Unies pour les Droits de l’Homme (BCNUDH), mandaté par le Conseil de Sécurité et le Conseil des Droits de l’Homme pour apporter son assistance technique aux autorités de la RDC en matière de lutte contre l’impunité et de justice transitionnelle.
Le Mémorial en ligne www.memorialrdcongo.org a rédigé une synthèse de cette stratégie tout en recommandant vivement la lecture de l’intégralité de ce document.
Ces propositions d’un des représentants des plus éminents de la société civile congolaise devrait servir à cette dernière de feuille de route dans la lutte contre l’impunité et pour la mise en place des mécanismes de la justice transitionnelle en RDC.
INTRODUCTION
En introduction de la note de plaidoyer, il est souligné que cette stratégie nationale holistique devra prendre en compte les besoins des survivant.e.s et des communautés affectées, et devra envisager une complémentarité entre les différents mécanismes de la justice transitionnelle, judiciaires et extra-judiciaires, en vue de mettre fin à l’impunité et garantir aux victimes leurs droits à la non-répétition des atrocités, à la justice, à des réparations et à la vérité pour parvenir à la réconciliation et à l’instauration d’une paix et d’un développement durables.
Par ailleurs, la spécificité de la situation de la RDC en matière de justice transitionnelle tient au fait que les crimes internationaux n’ont pas été exclusivement commis dans le contexte de conflits armés internes, mais aussi et surtout dans le contexte de conflits armés internationaux ou internationalisés de par l’intervention de nombreux pays tiers. Il s’avère donc indispensable de prendre en compte l’implication de ces pays dans l’élaboration de la stratégie et dans la conception des quatre principaux mécanismes de justice transitionnelle qui devront être mis en oeuvre.
RÉFORMES INSTITUTIONNELLES ET GARANTIES DE NONRENOUVELLEMENT DES ATROCITÉS
Cela consiste prioritairement dans la mise en place d’une procédure d’assainissement (vetting), une mesure cruciale de prévention de nouvelles violations des droits de l’homme, permettant également d’atteindre un certain degré de satisfaction pour les victimes et les survivant.e.s.
Ainsi, le Prix Nobel de la Paix encourage le gouvernement congolais à assainir sans plus tarder le secteur de la sécurité en mettant à l’écart de leur position de pouvoir les agents de l’Etat – en particulier ceux de l’armée, de la police, des services de renseignements et de l’appareil judiciaire – qui ont été impliqués dans des violations graves des droits de l’homme et du droit international humanitaire.
La note de plaidoyer formule aussi de nombreuses réformes institutionnelles surtout pour la réforme du secteur de sécurité : l’adoption d’une loi de programmation pour l’armée congolaise, l’amélioration de la structure de commandement et de contrôle, le renforcement de la responsabilité institutionnelle ( élaboration de normes professionnelles de conduite, de procédures de plainte et de discipline ainsi que de mécanismes de surveillance et d’inspection), la formation en droits de l’homme et en droit international humanitaire, la construction de casernes et de camps militaires, l’enregistrement des armes, le ravitaillement aux unités, surtout en zone opérationnelle, l’adoption de quotas pour augmenter le nombre de femmes dans les secteurs de la justice et de la sécurité et le renforcement des capacités des éléments des forces de sécurité en matière de genre.
Enfin, d’autres réformes devront également veiller à dépolitiser les institutions d’appui à la démocratie, compétentes pour l’organisation et la validation des élections, à savoir la CENI et la Cour Constitutionnelle, en vue de mettre un terme aux crises chroniques de légitimité du pouvoir.
POURSUITES PÉNALES
En vue de briser le cycle des violences et de l’impunité, les poursuites judiciaires devraient figurer au premier plan des mesures de justice transitionnelle à envisager. La note rappelle que le rapport du projet Mapping a mis en évidence le manque de moyens et de capacités du secteur de la justice en RDC miné par des problèmes de corruption, des interférences politiques et un manque d’indépendance. La note souligne aussi que le rôle souvent déterminant des acteurs étrangers dans les conflits armés ayant dévasté le territoire congolais et la forte implication d’Etats tiers dont les forces armées et des groupes rebelles affiliés ayant occupé de larges pans du territoire de la RDC pose la question des poursuites et du jugement des violations des droits humains et du droit international humanitaire commises par les ressortissants étrangers.
Les juridictions nationales n’apparaissant pas suffisamment effectives pour rendre une justice indépendante, impartiale et efficace et la Cour Pénale Internationale n’étant compétente que pour les crimes commis après le 1er juillet 2002, et tenant compte de la dimension régionale du conflit, le Prix Nobel plaide pour la mise en place de mécanismes de poursuite et de jugement selon trois options combinant les niveaux international, internationalisé/mixte et national, chaque formule présentant des avantages et des faiblesses.
PREMIÈRE OPTION : La mise en place d’un tribunal pénal international ad hoc pour la RDC (TPI) et de chambres spécialisées mixtes au sein du système judiciaire congolais
Le Dr Mukwege invite le Président et le gouvernement congolais à envoyer dans les meilleurs délais une requête officielle au Conseil de Sécurité des Nations Unies pour examiner cette question. Si un TPI est créé par le Conseil de Sécurité sur base du chapitre VII de la Charte, ce tribunal aurait une compétence matérielle pour juger les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et de génocide. Il aurait primauté sur les juridictions nationales et ses décisions seraient obligatoires à l’égard de tous les Etats. En effet, les Etats tiers seraient obligés de coopérer avec cette juridiction. Cela représenterait un avantage de poids sachant que de nombreux auteurs présumés des graves violations des droits humains et du droit humanitaire commises en RDC et leurs chaînes de commandement politique ou militaire se trouvent en dehors du pays.
Si le TPI aurait vocation à poursuivre et juger les ressortissants congolais et étrangers responsables de crimes les plus graves commis du début des années 90 jusqu’à ce jour, le Président de la République pourrait également solliciter l’appui des Nations Unies pour établir, en complément, des chambres mixtes et spécialisées. Celles-ci seraient intégrées dans l’ordre juridique national au sein de Cours d’Appel, suite à la signature d’un Mémorandum ou d’un Accord entre le Gouvernement congolais et la MONUSCO, et à l’adoption d’une loi, conformément à l’art. 149, alinéa 6 de la Constitution de la RDC qui édicte : « la loi peut créer des juridictions spécialisées ».
DEUXIÈME OPTION : La mise en place d’un Tribunal Pénal Spécial pour le Congo et de chambres spécialisées mixtes
Dans l’hypothèse où le Conseil de Sécurité ne répond pas favorablement à la requête de créer un TPI pour le Congo, le Président de la République pourrait solliciter aux Nations Unies le soutien à la création d’un autre type de juridictions hybrides ayant apporté des résultats positifs par le passé : les tribunaux hybrides fonctionnant à l’extérieur du système judiciaire national, à l’instar du Tribunal Spécial pour la Sierra Leone.
Ce type de juridiction internationale de composition mixte serait créée par un accord entre le gouvernement congolais et les Nations Unies. Elle appliquerait le droit pénal international relatif aux crimes internationaux et, si approprié, des dispositions de droit interne congolais. Une telle juridiction, étant constituée d’une majorité d’enquêteurs, de magistrats et de juges internationaux, jouirait d’un grand degré d’indépendance et d’impartialité grâce au rôle prépondérant accordé aux acteurs internationaux, ce qui serait de nature à créer des conditions propices à une meilleure coopération avec les Etats tiers et d’autres institutions comme Interpol. Par contre, ne faisant pas partie du système judiciaire national, son impact sur le renforcement des capacités de la justice congolaise serait plus limité.
Dans cette deuxième option, il est préconisé que le Tribunal Pénal Spécial se concentre en priorité sur la poursuite des présumés auteurs, congolais ou étrangers, qui portent la plus grande responsabilité dans la commission des plus graves crimes internationaux, et que les chambres spécialisées mixtes traitent les autres dossiers prioritaires en matière de lutte contre l’impunité. Les juridictions nationales auraient une compétence résiduelle pour les dossiers dont les mécanismes évoqués plus haut ne se seraient pas saisis.
TROISIÈME OPTION : La mise en place de chambres spécialisées mixtes
Si le gouvernement congolais et la communauté internationale ne retiennent pas l’option de créer un TPI ou un tribunal hybride indépendant du système judiciaire congolais, l’option a minima serait alors de mettre en place des chambres spécialisées mixtes, en veillant à ce que la composition des organes de poursuites et de jugements soit majoritairement internationale pour les raisons évoquées supra.
Face à la probabilité assez grande que des Chambres spécialisées mixtes voient le jour, le Prix Nobel de la Paix estime que la présence escomptée d’acteurs internationaux au sein des organes de poursuites et de jugements dans le cadre du processus de justice transitionnelle en genèse offre une opportunité pour effectuer un transfert de compétence des tribunaux militaires vers les tribunaux ordinaires, en conformité avec les standards internationaux et avec la loi de mise en oeuvre du Statut de Rome adoptée en juin 2015. Cette loi modifiant respectivement le Code pénal, le Code de procédure pénale, le Code pénal militaire et le Code judiciaire militaire a notamment supprimé la compétence exclusive des tribunaux militaires pour juger les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et de génocide.
La note de plaidoyer attire l’attention sur un défi de taille qui se présenterait dans l’optique où un TPI n’est pas instauré : mettre fin à l’impunité dont jouissent les nombreux auteurs de crimes internationaux commis en RDC par des ressortissants étrangers et/ou étant à l’extérieur du pays dans le cadre de mécanismes intégrés au système judiciaire national. Le Conseil de Sécurité a souligné à maintes reprises que les forces qui ont occupé des zones de la RDC devront être tenues responsables des violations des droits humains commises dans les territoires qu’elles ont contrôlés. Il a également rappelé l’obligation de l’Etat congolais mais aussi des autres Etats de la région, notamment les Etats impliqués dans les conflits armés, de traduire les responsables des violations en justice et de permettre que le nécessaire soit fait pour que ceux qui auraient commis des violations du droit international humanitaire en répondent. Seul un TPI pourrait rendre des décisions obligatoires pour tous les Etats, y compris ceux limitrophes de la RDC et dont les forces et groupes armés sont impliqués dans la commission de crimes internationaux lors des conflits. Pour que justice soit rendue au niveau domestique en RDC, il faudrait donc des accords d’extradition et une coopération judiciaire très efficace avec tous les Etats parties au conflit, notamment l’Ouganda et le Rwanda, car l’établissement des faits et des responsabilités, y compris des commandants ou des commanditaires, sera difficile sans l’assistance et la coopération des autorités des Etats tiers concernés. Ainsi dans l’hypothèse où un TPI ne voit pas le jour, le Conseil de Sécurité est invité à adopter une résolution obligeant les Etats tiers à traduire en justice leurs ressortissants impliqués dans la commission de crimes commis en RDC et exigeant la coopération de tous les Etats dans la poursuite des auteurs présumés de violations graves, congolais et étrangers, pour qu’ils soient traduits en justice devant les mécanismes internationaux ou internationalisés à créer en RDC.
Enfin, le Prix Nobel de la Paix avance une proposition aussi cruciale que novatrice : la prise de décision de création de tels mécanismes judiciaires et le démarrage effectif de leurs activités pouvant prendre du temps, il s’avère urgent de procéder au plus vite à la collecte et à la préservation des preuves qui pourront servir devant ces juridictions. Ces preuves, et plus particulièrement celles qui pourront être tirées lors de l’exhumation de nombreuses fosses communes inventoriées par le Rapport Mapping, sont essentielles et indispensables pour établir devant les tribunaux la responsabilité pénale des auteurs des crimes de masse commis en RDC. Le Président de la République devrait, sans plus attendre, adresser une lettre au Conseil de sécurité dans laquelle il demande l’aide de la communauté internationale et l’adoption d’une résolution du Conseil de Sécurité créant une Équipe d’enquêteurs, intégrée dans la MONUSCO, comprenant entre autres des experts en anthropologie médico-légale, chargée de recueillir, conserver et stocker des éléments de preuve d’actes susceptibles de constituer des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et des crimes de génocide perpétrés en RDC.
RÉPARATIONS
Les réparations se font généralement de deux manières : elles peuvent être ordonnées par un tribunal (réparations judiciaires) ou établies par un décret gouvernemental ou en vertu de la loi (réparations administratives). Malgré le courage de nombreuses victimes de crimes de masse de porter plainte en justice, et de surmonter les nombreux obstacles liés à l’administration de la justice en RDC, leur aspiration à voir leurs bourreaux condamnés va de pair avec leur espoir d’obtenir des dommages et intérêts. Pourtant, alors que les tribunaux congolais ont fréquemment accordé ces dernières années des réparations à des victimes, notamment à des survivantes de violences sexuelles, ces indemnités ne sont jamais versées même lorsque l’Etat congolais est condamné solidairement au versement des dommages et intérêts avec les prévenus – bien souvent des éléments des FARDC – lorsqu’ils sont insolvables. Pour remédier à cette situation, la note de plaidoyer demande au gouvernement de mettre en place sans tarder un système permettant de s’assurer que des dommages et intérêts soient versés aux victimes de graves crimes internationaux jugés par la justice congolaise.
Face à ces difficultés et obstacles auxquels font face les victimes, il y a lieu de chercher en parallèle des alternatives à la voie judiciaire pour octroyer des réparations aux victimes et survivant.e.s qui n’auront pas accès aux mécanismes de justice formels. Ainsi, les réparations administratives sont de plus en plus souvent préconisées dans les contextes de violations massives des droits de l’homme. Ces programmes de réparation ont généralement une portée beaucoup plus large que les réparations judiciaires et sont moins exigeants à l’égard des victimes, notamment en matière de preuves à fournir.
En raison du grand nombre de victimes et au regard de la complexité des réparations à mettre en oeuvre, il serait judicieux de confier l’élaboration de programmes de réparations à un organe spécifique qui devrait jouir d’une grande indépendance, d’un niveau élevé de probité et de prérogatives larges pour définir le type de violation qui sera sujet à réparation et identifier des catégories de victimes ayant droit à différentes formes de réparations. Les types de réparation devront aussi être déterminés : individuelles, collectives, matérielles et symboliques. Des réparations collectives, par exemple la construction d’une école ou d’un centre de santé.
Des réparations « symboliques », comme des excuses publiques par le gouvernement ou le Chef de l’Etat ou d’autres initiatives qui visent à répondre au besoin de préserver la mémoire, comme l’édification de musées et de mémoriaux. Il est particulièrement important que les victimes soient impliquées dans la conception et la mise en oeuvre de tels programmes de réparations.
Un foisonnement d’initiatives en matière de réparation est en cours, dont aucune n’est encore aboutie, et met en évidence la nécessité d’adopter au préalable et en priorité une stratégie et un programme national en matière de réparation, centré sur les victimes et sensible au genre, avant d’adopter un cadre normatif et de mettre en place un Fonds fiduciaire ou un Fonds d’indemnisation.
Remarque importante : Ces mesures de réparation devraient également être prises en charge par les Etats tiers dont la responsabilité est engagée y compris les Etats dont la responsabilité est engagée pour les violations des droits de l’homme et du droit international humanitaire commises durant les conflits qui ont eu lieu en RDC.
MÉCANISMES DE RECHERCHE DE LA VÉRITÉ
Après des décennies de déni, de manipulation et de mensonges, la recherche de la vérité est indispensable pour éviter la répétition des erreurs du passé, établir les différentes échelles de responsabilités – nationales, régionales, et internationales –, construire les bases d’une société apaisée face aux traumatismes du passé et favoriser la réconciliation au sein de la société congolaise et entre les pays de la région des Grands-Lacs.
Pour le Prix Nobel de la Paix, une nouvelle commission de vérité pour la RDC devrait donc avant tout tirer les leçons des erreurs du passé, et adopter une approche centrée sur les victimes et les questions de genre. Les raisons de l’échec de la première CVR (défaut de consultation, manque d’indépendance, structures bureaucratiques, double mandat de recherche de la vérité et de médiation, etc.) ne semble pas avoir été suffisamment pris en compte par un projet de décret à l’étude au Ministère des Droits humains en vue d’établir une « Commission de la Justice Transitionnelle et de Réconciliation ».
En outre, il apparaît difficile pour une Commission de mettre en oeuvre une politique de justice transitionnelle avant même qu’une stratégie nationale ne soit définie. Telle est la raison pour laquelle le gouvernement est invité à définir en premier lieu une politique nationale et une stratégie holistique de justice transitionnelle avant d’adopter un cadre normatif d’une nouvelle CVR.
Le caractère international ou internationalisé de certains conflits qui se sont déroulés sur le territoire de la RDC pose la question de l’opportunité de donner un mandat régional à une structure nationale, ou d’explorer l’idée de mettre en place une instance régionale – une CVR de la région des Grands Lacs – pour établir les faits et les responsabilités des différents acteurs étatiques et non étatiques ayant occupé des portions du territoire de la RDC pendant les conflits et jeter les bases d’une coexistence pacifique entre les pays de la sous-région.
S’il peut s’avérer nécessaire d’analyser et de reconnaître officiellement le caractère international et régional du conflit, la question de mettre en place des Commissions provinciales, à l’instar de l’initiative en cours au Kasai Central, doit aussi être examinée dans d’autres contextes locaux sensibles, dans diverses Provinces du pays, comme par exemple en Ituri ou au Nord et au Sud Kivu.
C’est dans ce cadre que sont formulées les recommandations habituelles, dans l’hypothèse où une nouvelle CVR nationale et/ou des CVR provinciales verraient le jour, qui portent sur les procédures de recrutement et de nomination, sur le mandat, l’intégration de la dimension de genre, le rapport final, etc.
Enfin, conclut le Dr. Mukwege, si l’option de recréer une nouvelle CVR ou de créer des CVR provinciales revient à l’ordre du jour, cela ne devrait pas se faire au détriment de mécanismes non officiels de recherche de la vérité, notamment toutes les initiatives de préservation de la mémoire historique, qui émanent le plus souvent aujourd’hui des acteurs de la société civile, et qui doivent aussi être encouragées. Il s’agit d’activités qui se multiplient aujourd’hui telles les marches de lutte contre l’impunité, les journées et cérémonies commémoratives des victimes des massacres, la construction de monuments ou d’un Mémorial en ligne, les demandes, exprimées par les communautés victimes, d’ouverture et d’exhumation des fosses communes, etc.
CONCLUSION
La culture de l’impunité dont jouissent les auteurs présumés des crimes les plus graves censés choquer la conscience de notre humanité commune est l’une des causes profondes de l’instabilité et de la perpétuation de violations graves des droits humains et du droit humanitaire jusqu’à ce jour.
Alors que les options politiques et sécuritaires ont échoué à stabiliser le pays et à protéger les civils et que la MONUSCO envisage un retrait graduel et progressif, il est plus que temps d’exploiter la plus-value des différents mécanismes de la justice transitionnelle pour empêcher que les atrocités passées et présentes ne se reproduisent, pour guérir notre société malade et avancer sur le chemin de la paix durable par la justice, aussi bien rétributive que restauratrice.
Le Prix Nobel de la Paix conclut sa note de plaidoyer en demandant aux Nations Unies de mettre la lutte contre l’impunité et la justice transitionnelle au coeur de sa stratégie de sortie de la RDC et exhorte le gouvernement congolais à adopter sans plus tarder une stratégie nationale holistique de justice transitionnelle conforme aux meilleurs standards internationaux.
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