L’Observatoire de la parité et de l’égalité H/F fortement engagé dans la lutte contre l’impunitè et pour une justice transitionnelle sensible au genre, publie un premier extrait du chapitre « Mécanismes judiciaires » d’un ouvrage collectif à paraître bientôt sur le Rapport Mapping et la mise en place des mécanismes de justice transitionnelle en RDC. D’autres extraits suivront prochainement sur les mécanismes de recherche de la vérité, de réparation et de garanties de non-répétition.
« Un TPI pour la RDC », « Un tribunal spécial pour la RDC» « Des chambres spécialisées mixtes »
Ces revendications figurent sur les nombreux calicots portés dans des manifestations ou marches qui, comme celle de Bukavu le 1er octobre, ont rassemblé des milliers de personnes descendues dans la rue pour réclamer la fin de l’impunité, obtenir vérité, justice, réparation pour les victimes des crimes graves commis entre 1993 et 2003 et bien documentés dans le Rapport du projet mapping [1] Elles demandent aussi, à la suite du Prix Nobel de la Paix, le Dr. Mukwege, que soient mises en œuvre les recommandations de ce rapport qui « moisit dans un tiroir » et que soit levé l’embargo sur la base de données confidentielle maintenue par le HCDH sur l’identité des auteurs présumés des crimes.
Ce faisant, ce que ces manifestants réclament, parfois sans le savoir, ce n’est rien d’autre que la mise en place des mécanismes de la justice transitionnelle qui répondent aux droits des victimes à la justice, à la vérité, à la réparation, à des garanties de non-répétition de ces atrocités.
Certains de ces mécanismes ont fait l’objet en 2002, il y a 18 ans déjà (!), de deux résolutions du Dialogue inter-congolais, l’une demandant un tribunal pénal international (TPI) pour la RDC, l’autre la mise en place d’une Commission Vérité et Réconciliation (CVR). En 2010, alors qu’aucune demande du gouvernement congolais n’avait été adressée au Conseil de sécurité pour créer le TPI-RDC et qu’aucun travail de recherche de la vérité n’avait été effectué par la CVR, le Rapport Mapping a été publié et a rempli un des points importants de son mandat : « Élaborer, compte tenu des efforts que continuent de déployer les autorités de la RDC ainsi que du soutien de la communauté internationale, une série de formules envisageables pour aider le Gouvernement de la RDC à identifier les mécanismes appropriés de justice transitionnelle permettant de traiter les suites de ces violations en matière de vérité, de justice, de réparations et de réforme.
En 2020, 10 ans plus tard donc, aucune des préconisations du Rapport Mapping sur ces « formules envisageables identifiant les mécanismes appropriés de justice transitionnelle » n’a été mise en application.
Pour répondre aux demandes de justice exprimées dans ces manifestations de masse et d’autres événements mémoriels, il devient urgent non seulement de vulgariser largement ces recommandations – travail qui n’a malheureusement pas été fait lors de la publication du Rapport Mapping – mais aussi de les examiner attentivement pour que chacun(e) en connaisse bien la substance en vue de participer au débat incontournable sur la stratégie à mettre en œuvre pour que soient mis en place les 4 piliers ou mécanisme de la justice transitionnelle .
Il est aussi nécessaire de réexaminer de manière critique certaines des préconisations du Rapport Mapping, rédigé il y a plus de 10 ans, à la lumière des leçons apprises à partir des nombreuses expériences de justice transitionnelle menées ces dernières années dans d’autres pays. Aussi en fonction des stratégies adverses ou contraires déployées par ceux-là qui, en RDC et dans des « pays tiers », ont été fortement impliqués dans les conflits armés internationaux durant lesquelles ont été commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre, et voire même des crimes de génocide. Des stratégies d’évitement qui visent à bloquer la justice transitionnelle ou encore à n’en utiliser que certains de ses mécanismes « extra-judiciaires » (de vérité, de réparation) au détriment du mécanisme judiciaire dans le but évident de permettre ainsi aux auteurs présumés de ces crimes internationaux d’échapper à la justice.
Droit à la justice = mécanismes judiciaires
Contrairement à ce que beaucoup pense, le Rapport Mapping ne préconise pas la mise en place pour la RDC d’un Tribunal Pénal International ad hoc comme le TPIR ou le TPIY pour plusieurs raisons.
Il rappelle que : La résolution no 5 de la Commission Paix et Réconciliation du Dialogue intercongolais appelait dès avril 2002 à la création d’un « Tribunal pénal international pour la RDC ». Le Président du Gouvernement de transition, Joseph Kabila, réitéra cette demande dans un discours prononcé devant l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies en déclarant que « la RDC croit à l’établissement d’un Tribunal pénal international pour la RDC pour faire face aux crimes de génocide, crimes contre l’humanité, y compris le viol utilisé comme instrument de guerre et les violations massives des droits de l’homme ». Cette demande n’a pas fait l’objet d’une requête officielle, pourtant prévue dans les résolutions du Dialogue intercongolais. Elle a toutefois été évoquée depuis par plusieurs dirigeants de la société civile et par des ONG, aussi bien que par différents Rapporteurs spéciaux de la Commission des droits de l’homme ayant effectué une mission en RDC. Des victimes et des ONG congolaises, méfiantes à l’égard de la justice congolaise, continuent à favoriser cette solution et l’ont quelquefois évoquée auprès de l’Équipe Mapping. (§1032).
Ce type de juridiction, à l’image du Tribunal pénal international pour le Rwanda, présente des avantages et des faiblesses.
Avantages
Une telle juridiction est dotée d’une grande indépendance du personnel judiciaire, à l’abri des interférences politiques directes, de moyens adéquats pour effectuer des enquêtes sérieuses et des poursuites respectant les garanties fondamentales des accusés dans le cadre d’un procès juste et équitable, d’un personnel qualifié et de la capacité de mettre en place certaines mesures de protection des témoins et d’assurer que les conditions de détention respecteront les normes internationales. Un autre grand avantage de ces tribunaux ad hoc réside dans leur primauté sur les juridictions nationales en tant qu’organes subsidiaires du Conseil de sécurité, ce qui rend leurs décisions obligatoires à l’égard de tous les États Membres de l’Organisation des Nations Unies en vertu du droit international liant ses membres[2]. Ces institutions judiciaires sont donc en mesure de contraindre tout individu à comparaître devant elles, sans égard de sa nationalité ou des immunités dont il pourrait se prévaloir devant des juridictions nationales. (§1033)
Faiblesses
En revanche, un Tribunal pénal international implique des coûts considérablement élevés, en particulier au regard du faible nombre de poursuites engagées et de procès tenus. Généralement établi hors du pays concerné par les crimes commis, il risque de rester peu visible pour la population et les victimes en raison de la distance géographique et d’une faible compréhension de ses procédures. Il ne peut contribuer qu’indirectement et de façon limitée au renforcement des capacités du système judiciaire national. Finalement, il exige une implication directe et importante du Conseil de sécurité. (§1034).
Ce dernier point est très important puisqu’il est peu probable que le Conseil de sécurité, qui n’a plus créé de Tribunal Pénal International depuis 25 ans (TPIY 1993, TPIR 1994), décide aujourd’hui de créer un TPI pour la RDC. Un ou plusieurs membres permanents du Conseil de Sécurité pourraient user de leur droit de veto et empêcher cette création.
Ce risque important de blocage devrait amener à réfléchir à l’option d’un Tribunal spécial pour la RDC qui est parfois qualifié d’ « international » ou d’ « internationalisé » mais qui ne requiert pas une Résolution du Conseil de sécurité. Un Tribunal spécial, comme celui créé pour la Sierra Leone (voir ci-dessous) peut être créé sur base d’un Accord entre le Gouvernement national et les Nations Unies.
Les consultations menées par l’Équipe Mapping en mai 2009 auprès de la société civile et des acteurs du système judiciaire de la RDC avaient permis de confirmer une tendance selon laquelle l’option de créer un tribunal international ad hoc est de plus en plus délaissée au profit d’une juridiction mixte, mieux adaptée à la réalité du pays et plus facilement réalisable à court ou moyen terme. (§1035)
Aujourd’hui, beaucoup de voix s’élèvent pour demander au Conseil de Sécurité une résolution créant un TPI pour la RDC. Il serait peut-être plus réaliste de demander au Président de la République de solliciter l’aide des Nations Unies en vue de créer un tribunal spécial et au gouvernement congolais de conclure un Accord avec les Nations Unies, créant un Tribunal Spécial pour la RDC, quasi international ou internationalisé, à l’image du Tribunal Spécial pour la Sierra Leone[3].
La recommandation du Rapport Mapping n’envisage pas la création d’un TPIRDC mais plutôt d’un « mécanisme de poursuites mixte » réalisable sous deux formules, celle d’un Tribunal spécial pour la RDC et/ou celle de Chambres mixtes spécialisées au sein de l’appareil judiciaire congolais :
En conclusion du Chapitre III (Mécanismes judiciaires) de la SECTION IV (Options de justice transitionnelle pour la RDC) du Rapport Mapping, on lit :
L’Équipe Mapping considère qu’un mécanisme de poursuites mixte – composé de personnel international et national – est nécessaire pour rendre justice aux victimes » étant donné le manque de capacité des mécanismes existants « et les nombreux facteurs qui entravent l’indépendance de la justice ». Les modalités de fonctionnement et la forme exacte d’une telle juridiction « devraient être décidées et détaillées par une consultation des acteurs concernés, ainsi que des victimes affectées… ».
Un tel mécanisme devrait, entre autres, appliquer le droit pénal international relatif aux crimes internationaux, y compris « sur la responsabilité des supérieurs pour les actes commis par les subordonnés; exclure la juridiction des tribunaux militaires en cette matière et avoir compétence sur toutes les personnes qui ont commis ces crimes, nationaux ou étrangers, civils ou militaires. (§ 1052 / 1054)
On entend généralement par « tribunaux mixtes » des « tribunaux dont la composition et la compétence répondent à des exigences à la fois nationales et internationales » . La plupart des tribunaux mixtes exercent leur juridiction sur le territoire où les crimes ont été commis. Ils impliquent une participation active des acteurs internationaux au sein des différents organes de la cour, notamment les chambres où siègent les juges et le bureau du Procureur qui comprend la section des enquêtes.
Le Rapport Mapping envisage ensuite deux formules de juridictions mixtes qui ont été utilisées dans le passé : les tribunaux mixtes internationaux qui ne font pas partie de l’ordre juridique interne et fonctionnent à l’extérieur du système national (Sierra Leone, Liban) et les chambres mixtes et spécialisées qui sont intégrées dans l’ordre juridique interne et font partie du système judiciaire national (Cambodge, Bosnie Herzégovine). Le Rapport semble avoir un faible pour cette deuxième formule, mais il n’exclut aucunement la première.
Dans le contexte spécifique des conflits armés internationaux qu’a connu la RDC[4], on peut se demander si ce n’est pas une répartition des tâches ou une combinaison de ces deux types de juridictions mixtes qui serait la formule la plus appropriée.
Un tribunal spécial pour la RDC
Il s’agit d’une « Cour spéciale » du même type que le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, de caractère international et fonctionnant à l’extérieur du système judiciaire congolais. Elle serait créée par un traité entre l’Organisation des Nations Unies et le Gouvernement, siégerait dans le pays, et appliquerait le droit international et, si approprié, des dispositions de droit interne congolais. Elle serait constituée d’une majorité des juges, magistrats, procureurs et enquêteurs internationaux travaillant conjointement avec leurs collègues congolais. Bien que rien n’oblige à ce que la majorité de tous les employés d’une telle institution soient internationaux, il sera néanmoins nécessaire de s’assurer que les acteurs internationaux jouent un rôle prépondérant dans les décisions du tribunal, notamment par rapport aux poursuites engagées et aux jugements rendus, afin de renforcer la perception d’indépendance et d’impartialité qu’apporte leur présence au sein de la Cour. (§1039)
Le Rapport Mapping présente les avantages de la mise sur pied d’une telle juridiction mixte dont certains pourraient se révéler très importants dans le contexte congolais :
Ce modèle présente des avantages considérables:
– Il offre une bonne garantie d’indépendance vis-à-vis les autorités nationales, limitant grandement les possibilités d’interférence dans le processus judiciaire.
– Il est susceptible de bénéficier d’une plus grande légitimité aux yeux de la population qui n’a pas, ou a perdu, confiance dans le système judiciaire congolais.
– L’application du droit international et sa primauté sur le droit interne offrent des garanties en termes de respect des droits fondamentaux des accusés dans le cadre d’un procès juste et équitable.
– Il introduit la notion de défaut de pertinence des immunités généralement reconnues en droit interne et en droit international à l’égard des hauts fonctionnaires de l’État;
– Il offre une meilleure possibilité de coopération avec des États tiers et d’autres institutions, comme la CPI ou Interpol, grâce aux assurances d’indépendance et d’impartialité que le caractère purement international donnerait à la Cour, facilitant du même coup les enquêtes et poursuites des crimes commis en RDC, notamment quant à leurs aspects transnationaux. (§1040)
Il est également possible, comme dans le cas du procès de Charles Taylor devant le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, de siéger à l’extérieur du pays pour des raisons de sécurité. Ce précédent pourrait inspirer une mesure similaire pour les cas les plus sensibles qu’un tribunal pour la RDC aurait à connaître, ajoute le Rapport Mapping.
Un tel tribunal pourrait donc poursuivre des nationaux mais aussi des ressortissants d’Etats tiers, qui portent « la responsabilité la plus lourde » dans les crimes internationaux commis en RDC.[5]
Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, reconnu généralement comme un succès, a réussi à juger une dizaine d’individus, dont l’ancien président du Libéria, Charles Taylor, en plus de huit ans, pour un coût total qui se chiffre à plus de 200 millions de dollars, ce qui est nettement moins coûteux que les deux tribunaux ad hoc pour le Rwanda et l’’ex-Yougoslavie.
Et le Rapport conclut : « En termes de garanties d’indépendance et d’obligation des États tiers de coopérer, la création d’une juridiction internationale offre des avantages indéniables et précieux, particulièrement dans le contexte des crimes commis en RDC par certains responsables militaires et politiques, nationaux et étrangers. Si l’État congolais décidait de poursuivre cette voie, un tribunal international mixte inspiré du modèle du Tribunal spécial pour la Sierra Leone offrirait les meilleures garanties de succès et serait de nature à contribuer plus concrètement à renforcer le système national, quoique de façon limitée ».
Si cette formule de Tribunal spécial pour la RDC était adoptée et ne traitait qu’un nombre limité de cas, en se focalisant sur les plus hauts responsables des crimes, se poserait alors la question du sort judiciaire réservé aux nombreux auteurs présumés de rang moyen ou inférieur. Pourront-ils échapper à la justice ? C’est ici que pourrait intervenir la deuxième formule de tribunaux mixtes qui pourraient les prendre en charge judiciairement parlant.
Des Chambres mixtes spécialisées au sein de l’appareil judiciaire
La création de chambres spécialisées au sein de l’appareil judiciaire congolais a été proposée comme une solution de lutte contre l’impunité pour les violations les plus graves des droits de l’homme et les violations du droit international humanitaire par plusieurs représentants de la société civile congolaise et de la communauté internationale au cours des dernières années. Lors d’un séminaire organisé à Kinshasa en juin 2005[6], des magistrats, professeurs d’université et représentants de la société civile et institutions publiques ont adopté une déclaration recommandant la création de chambres spécialisées au sein des juridictions congolaises (§1043)
Contrairement à la création d’un tribunal international, ces chambres spécialisées pourraient être mises en place plus rapidement si cette initiative obtenait l’assentiment du Gouvernement.
Parmi les avantages qu’offrirait pareil mécanisme, mentionnons:
– Le coût moins élevé des chambres spécialisées par rapport à un tribunal purement international;
– Avec une participation suffisante d’acteurs internationaux en leur sein dans des postes clés, elles offriraient davantage de garanties d’indépendance et d’impartialité et augmenteraient leur crédibilité auprès des victimes congolaises ainsi que l’indépendance des magistrats congolais;
– Elles permettraient de renforcer, plus que tout autre mécanisme, les capacités des acteurs judiciaires congolais et pourraient graduellement leur transférer l’ensemble des responsabilités pour mener à bien les enquêtes, les poursuites et les procès
– Elles pourraient s’harmoniser avec les réformes en cours, particulièrement avec la loi d’adaptation du Statut de Rome ;
– Elles pourraient avoir une compétence temporelle plus étendue, ouverte, de façon à couvrir les crimes internationaux commis jusqu’à ce jour . (§1045).
Évidemment, ces chambres mixtes spécialisées créées à l’intérieur du système judiciaire congolais présenteraient aussi de nombreux défis parmi lesquels le Rapport Mapping cite : « Il serait plus difficile d’obtenir la coopération des États tiers avec ces juridictions, qui n’auraient aucune obligation générale de collaborer avec elles et probablement davantage de réserves à coopérer que s’il s’agissait d’une instance internationale indépendante du système judiciaire congolais » tel le Tribunal spécial pour la RDC évoqué plus haut.
Luc Henkinbrant
Docteur en Droit (UCL),
Ancien directeur d’Amnesty International Belgique Francophone (AIBF) (1985-1995)
Ancien Human Rights Officer et Coordonnateur de l’Unité de lutte contre l’impunité et de justice transitionnelle du BCNUDH en RDC (2001-2011)
Professeur invité à l’Université Catholique de Bukavu (UCB) (2013 – )(Cours : DPI, DIH, Mécanismes de la Justice Transitionnelle) et à l’ACAMIL (Académie militaire de la RDC)(2014)
Cofondateur et Conseiller juridique de l’Observatoire de la parité et de l’égalité H/F (2008 – ) et conseiller éditorial de son média féministe en ligne www.deboutcongolaises.org
CONTACT : luc.henkinbrant@gmail.com
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